Dalam sebuah analisis yang diterbitkan Selasa, Komite Bersama Perpajakan (JCT) memberikan ikhtisar dampak penerapan Pilar Dua OECD. Analisis meninjau undang-undang saat ini untuk perusahaan multinasional (MNE), menjelaskan komponen dari kesepakatan Pilar Dua, dan memberikan perspektif JCT tentang dampak kesepakatan tersebut terhadap pendapatan federal.
Secara umum, analisis tersebut menemukan bahwa AS akan kehilangan pendapatan perusahaan dari seluruh dunia yang memberlakukan Pilar Dua, terutama karena perusahaan mengambil kredit pajak luar negeri yang lebih besar.
Dua skenario paling signifikan yang dievaluasi dalam analisis JCT adalah sebagai berikut: pertama, jika seluruh dunia mengadopsi Pilar Dua pada tahun 2025 sementara AS tidak mengubah undang-undangnya sendiri, maka JCT memperkirakan bahwa AS akan mengumpulkan $122 miliar lebih sedikit di perusahaan. pendapatan selama 10 tahun ke depan, relatif terhadap kontrafaktual di mana tidak ada yang mengadopsi Pilar Dua. Dan kedua, jika AS dan seluruh dunia mengadopsi Pilar Dua, maka AS akan kehilangan $56,5 miliar pendapatan perusahaan dibandingkan dengan kontrafaktual tanpa Pilar Dua.
Namun, tetap ada ketidakpastian yang cukup besar tentang besarnya—atau mungkin, bahkan, arah—efeknya, karena ketidakpastian tentang bagaimana laba perusahaan dapat bergeser sebagai respons terhadap kebijakan baru.
Untuk kelengkapan, JCT juga memodelkan dua skenario yang tidak mungkin di mana AS mengadopsi Pilar Dua tetapi bagian dunia lainnya tidak. Mengingat bahwa ini tidak mungkin, mereka tidak akan dibahas lebih lanjut di sini.
Lebih Banyak Pajak Asing Berarti Lebih Banyak Kredit Pajak Asing
Bagaimana kesepakatan pajak internasional mengurangi pendapatan federal? Ada mekanisme tidak langsung, tetapi relatif jelas.
AS memiliki banyak perusahaan multinasional global yang sukses dengan entitas induk AS yang besar, tetapi juga banyak perusahaan asing yang dikendalikan (CFC) yang beroperasi di negara lain. AS umumnya mengenakan pajak pendapatan dari CFC di bawah aturan khusus seperti Subbagian F dari kode pajak, atau ketentuan pendapatan pajak rendah tak berwujud (GILTI) global dari Undang-Undang Pemotongan Pajak dan Pekerjaan 2017. Namun, itu mengkreditkan sebagian besar pajak asing berdasarkan aturan ini.
Pilar Dua akan, dengan sengaja, menaikkan tarif pajak di banyak yurisdiksi asing; itu menciptakan insentif bagi negara-negara untuk mengadopsi setidaknya tingkat 15 persen. Ini mungkin tidak tampak relevan dengan AS, yang memiliki tingkat undang-undang 21 persen. Tetapi tarif yang lebih tinggi di luar negeri berarti pajak luar negeri yang lebih tinggi yang dibayarkan oleh CFC, yang pada akhirnya berarti lebih banyak kredit pajak luar negeri yang diambil terhadap pajak AS.
Mekanisme sederhana ini berlaku apakah AS sendiri mengadopsi Pilar Dua atau tidak. Berdasarkan aturan CFC saat ini dan Pilar Dua yang setara dengan aturan CFC tersebut, pajak domestik lebih diutamakan daripada pajak CFC. Dengan demikian, kredit pajak luar negeri yang lebih tinggi merupakan kekuatan pendorong di balik perkiraan JCT tentang penurunan pendapatan di kedua skenario.
Respons Perilaku Ambigu Kunci
Analisis JCT mencakup komponen kedua: respons perilaku, tertanam dalam dasarnya, yang dikenal sebagai pengalihan laba. Ini memiliki efek yang jauh lebih ambigu pada pendapatan federal. Faktanya, analisis JCT menetapkan batasan yang sangat luas pada efeknya: mungkin meningkatkan pendapatan federal selama 10 tahun ke depan hingga $224,2 miliar, atau mungkin menguranginya hingga $174,5 miliar.
Untuk memahami mengapa JCT sangat tidak pasti tentang respons perilaku, pertama-tama kita perlu menetapkan apa itu pengalihan keuntungan. Aset abstrak, yang secara fisik tidak “terletak” di mana pun, seringkali dapat dengan mudah dipindahkan dari satu yurisdiksi ke yurisdiksi lain, membawa pendapatan terkait dengannya. Perusahaan dianggap menempatkan intangible ini di yurisdiksi yang paling menguntungkan. Keputusan ini seringkali melibatkan pajak, di antara faktor-faktor lainnya.
Pilar Dua berisi berbagai aturan yang dimaksudkan untuk mendisinsentifkan pengalihan laba ke yurisdiksi dengan pajak rendah (yang memiliki tarif efektif 15 persen atau kurang). JCT menganggap aturan ini akan berpengaruh, menyebabkan keuntungan dari MNE yang dikontrol AS bergeser dari yurisdiksi pajak rendah.
Masalahnya — dan alasan JCT agnostik mengenai apakah perubahan ini akan meningkatkan atau mengurangi pendapatan pajak federal — adalah bahwa JCT tidak memiliki asumsi yang kuat tentang ke mana perginya keuntungan setelah mereka dikeluarkan dari yurisdiksi dengan pajak rendah.
Jika keuntungan masuk ke AS, itu bullish untuk pendapatan pajak AS karena AS memiliki basis pajak yang lebih besar. Namun, jika keuntungan malah masuk ke negara asing lain dengan tarif pajak yang lebih tinggi, itu sebenarnya bearish untuk pendapatan pajak AS. Penghasilannya tetap di bawah aturan CFC AS, tetapi disertai dengan kredit pajak yang lebih tinggi dari sebelumnya.
Logika ini sedikit berlawanan dengan intuisi, tetapi pertimbangkan situasi dari perspektif Departemen Keuangan AS yang murni memaksimalkan pendapatan.
- Rencana A adalah bagi perusahaan untuk mencatat pendapatan di AS
- Rencana B adalah bagi perusahaan untuk mencatat pendapatan di yurisdiksi dengan pajak rendah. Ini tidak sebagus mencatat pendapatan di AS, tetapi itu berarti penggunaan kredit pajak luar negeri yang relatif sedikit, menyisakan lebih banyak uang untuk Departemen Keuangan.
- Rencana C adalah bagi perusahaan untuk mencatat pendapatan di yurisdiksi pajak yang lebih tinggi dan menggunakan kredit pajak luar negeri AS secara bebas.
Karena Pilar Dua memeras pendapatan dari opsi tengah—rencana B—itu bisa mengarah ke rencana peningkatan pendapatan A atau rencana pengurangan pendapatan C. Logika ini mendasari perkiraan JCT yang ambigu tentang dampak pengalihan keuntungan.
Pengalihan keuntungan ke AS juga dapat dipengaruhi oleh Aturan Keuntungan Undertaxed Pilar Dua (UTPR) jika AS tidak mengambil tindakan untuk menyelaraskan dengan aturan Pilar Dua. UTPR, secara efektif hukuman ekstrateritorial karena jatuh di bawah tingkat efektif 15 persen di bawah aturan OECD, dapat dinilai pada perusahaan AS. Hal ini pada gilirannya dapat membuat MNE kurang tertarik untuk mengembalikan pendapatan seluler ke AS
Interval Keyakinan Lebar
Tidak semua skor JCT sama pasti. Sementara JCT sangat tepat mengenai dampak dari, misalnya, pengurangan tarif pajak utama, JCT mungkin kurang tepat pada ketentuan yang baru atau tidak biasa. Ini adalah perkiraan JCT yang tunduk pada ketidakpastian lebih dari biasanya.
- Ada ketidakpastian tentang sifat akhir dari kebijakan aktual yang diperkirakan, terutama terkait dengan analisis JCT atas undang-undang domestik yang dirancang sepenuhnya. JCT membuat asumsi tentang kebijakan masa depan dari negara lain berdasarkan kerangka kerja yang jauh dari selesai. Beberapa asumsi utama JCT didokumentasikan dalam analisis.
- Fleksibilitas pendapatan tidak berwujud adalah tantangan. Memperkirakan dampak pergeseran pendapatan, di atas tugas yang sudah sulit untuk memperkirakan dampak langsung kebijakan, menjadikannya kebijakan yang lebih menantang untuk dimodelkan daripada perkiraan JCT pada umumnya.
- Data internasional lebih kompleks dan kurang selaras dibandingkan data AS.
- Angka bersih dengan efek penyeimbang seringkali lebih tidak stabil daripada angka murni positif atau negatif. Potensi untuk mengimbangi pergeseran keuntungan dan efek kredit pajak asing membuat perkiraan mereka berubah-ubah secara liar.
Meskipun perkiraan JCT ini cenderung kasar dan tunduk pada ketidakpastian yang signifikan, bahkan perkiraan yang tidak pasti masih memiliki relevansi dengan perdebatan kebijakan dengan menguraikan efek untuk memantau atau pertukaran yang harus dilakukan.
Untuk saat ini, kesimpulan JCT tentang besaran relatif dari efek Pilar Dua menyerupai upaya pemodelan Yayasan Pajak sebelumnya yang diterbitkan pada tahun 2021 berdasarkan informasi sebelumnya dan pengetahuan sebelumnya tentang perjanjian tersebut:
Dapat dibayangkan, pajak luar negeri yang lebih tinggi dapat meningkatkan atau menurunkan pendapatan pajak AS. Pengurangan pergeseran laba meningkatkan laba yang dibukukan di dalam negeri dan pajak atas laba tersebut, tetapi pajak luar negeri yang lebih tinggi dinilai menghasilkan FTC yang lebih tinggi, mengurangi pendapatan pajak. Dalam semua skenario di atas, efek terakhir mendominasi, dan pajak luar negeri yang lebih tinggi menghasilkan penurunan bersih dalam penerimaan pajak AS.
Implikasi untuk Kebijakan AS
Analisis JCT memunculkan beberapa pertanyaan berguna untuk debat domestik AS mengenai Pilar Dua. Departemen Keuangan harus memeriksa dukungannya untuk kesepakatan yang akan mengurangi asupan pendapatannya sendiri. Dalam pernyataan bersama dari Anggota Komite Peringkat Komite Keuangan Senat Mike Crapo (R-ID) dan Ketua Komite Cara dan Sarana DPR Jason Smith (R-MO) tentang analisis JCT, mereka menyebutnya sebagai “kesepakatan kalah-kalah”.
Tetapi perlu juga dicatat bahwa mekanisme utama untuk pengurangan pendapatan—kredit pajak asing—adalah kebijakan yang telah dimasukkan ke dalam undang-undang AS, termasuk pajak minimum global yang diberlakukan oleh Partai Republik mulai tahun 2017. Kesepakatan OECD hanya memanfaatkan fitur yang sudah berlangsung lama ini. .