Dalam beberapa tahun terakhir, bisnis telah dapat sepenuhnya mengurangi biaya yang berkaitan dengan penelitian dan pengembangan (R&D) pada tahun investasi dilakukan (sering disebut “pengeluaran”). Namun, sejak Januari 2022, mereka harus menyebarkan (amortisasi) pengurangan biaya R&D selama periode lima tahun, membuat keringanan pajak menjadi kurang berharga.
Grup bisnis mendorong agar pengurangan R&D yang lebih murah hati untuk dipulihkan, dengan alasan bahwa undang-undang yang ada akan menurunkan investasi dalam R&D dan membuat Amerika Serikat kurang kompetitif. Meskipun memulihkan keringanan pajak Litbang pra-2022 dimasukkan dalam Undang-Undang Pekerjaan dan Keluarga Amerika yang disahkan oleh Komite Sarana & Saran DPR minggu lalu, nasib RUU itu tidak jelas. Namun, perlakuan istimewa terhadap Litbang memiliki sejarah panjang dukungan bipartisan, dan memperpanjang keringanan pajak Litbang pra-2022 adalah bagian dari Build Back Better Act of 2021.
Apakah mensubsidi R&D merupakan ide yang bagus? Salah satu alasan untuk mensubsidi penelitian adalah efek limpahan positif. Total manfaat publik dari R&D seringkali melebihi pengembalian pribadi yang diterima bisnis.
Insentif pajak federal skala besar lainnya yang mendukung inovasi adalah kredit pajak penelitian dan eksperimen (R&E). Kredit R&E memberikan insentif untuk pengeluaran marjinal atau tambahan untuk R&D di atas jumlah dasar untuk menghindari subsidi penelitian yang akan terjadi jika tidak ada kredit.
AS masih memberikan kontribusi yang signifikan dari PDB-nya untuk R&D, setara dengan ekonomi besar dan maju lainnya. Namun, subsidi pajak rata-rata tersirat rendah dibandingkan dengan negara lain dan telah menurun sejak diperkenalkannya kapitalisasi. Memperkenalkan kembali pengeluaran akan menurunkan keseluruhan biaya R&D. Untuk memacu pengeluaran penelitian, Kongres juga dapat mempertimbangkan pendekatan yang ditargetkan dan sedikit lebih mahal dengan meningkatkan kredit R&E atau membuatnya dapat dikembalikan.
Bagaimana perpajakan R&D AS dibandingkan dengan negara lain?
Negara lain mendukung R&D dengan kebijakan yang menurunkan laba kena pajak yang berasal dari properti tidak berwujud (IP), seperti “kotak paten”. AKU P. Kotak paten dapat menghasilkan investasi yang lebih tinggi dalam R&D karena mereka menurunkan kewajiban pajak atas keuntungan dari inovasi yang berhasil. Namun, mereka hanya menguntungkan R&D yang sukses yang menuai hasil yang cukup tinggi, dan sebagian besar dirancang untuk mencegah perusahaan multinasional mengalihkan IP yang ada ke yurisdiksi yang lebih ramah pajak, atau untuk memulangkan IP yang ada dari suaka pajak.
Hanya karena negara lain sangat mensubsidi R&D tidak berarti AS harus melakukan hal yang sama. Limpahan dapat terjadi di berbagai negara, dalam hal ini kebijakan yang optimal di suatu negara mungkin lebih sedikit daripada tetangganya. Kebijakan R&D yang optimal mungkin juga bergantung pada faktor ekonomi lain dan insentif investasi. Namun, pemetaan tren subsidi R&D antara negara maju dapat memberikan wawasan penting.
Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD) mengukur total pengeluaran pemerintah untuk R&D publik dan swasta, dengan yang terakhir termasuk dukungan langsung untuk bisnis dan insentif pajak. Pada tahun 2019, tahun terakhir yang tersedia, Amerika Serikat membelanjakan total 0,82 persen dari PDB-nya untuk kebijakan R&D. Itu peringkat 14 dari 35 anggota OECD, dan AS menghabiskan lebih dari 0,67 persen dari rata-rata PDB.
Namun, sebagian besar dukungan pemerintah AS untuk R&D ada di sektor publik, seperti penelitian yang dilakukan sebagai bagian dari pembelanjaan pertahanan. Bantuan pemerintah untuk R&D swasta hanya mencapai 0,14 persen dari PDB AS pada tahun 2019, sebagian besar melalui subsidi pajak, yang berjumlah 0,12 persen dari PDB, naik dari 0,07 persen pada tahun 2000.
Tetapi melihat pengeluaran pemerintah sebagai bagian dari PDB hanya menceritakan sebagian dari cerita. Dengan menggunakan data pengeluaran Litbang swasta dan kebijakan pajak, OECD memperkirakan tingkat subsidi tersirat rata-rata pada total pengeluaran Litbang untuk perusahaan besar yang menguntungkan. Subsidi 5 persen mengimplikasikan bahwa perusahaan yang membelanjakan $1 untuk R&D harus menghasilkan 95 sen agar investasi mencapai titik impas.
Sebelum tahun 2022, tingkat subsidi tersirat di Amerika Serikat adalah 7 persen. Pada 2022, turun menjadi 3 persen. Pada tahun yang sama, rata-rata tingkat subsidi pajak yang tersirat pada R&D di antara negara-negara OECD sedikit di atas 20 persen, dan AS menduduki peringkat ke-31 dari 36 negara OECD.
Sementara subsidi pajak untuk R&D telah menurun di beberapa negara (Australia, Kanada, Korea) sejak tahun 2005, subsidi tersebut tetap jauh lebih tinggi daripada di AS di semua ekonomi OECD besar kecuali Korea (gambar 1). Namun, Korea juga merupakan negara dengan pangsa dukungan langsung terhadap R&D swasta tertinggi pada tahun 2019.
Reformasi Keringanan Pajak Litbang
Pengeluaran bisnis untuk penelitian harus memenuhi persyaratan yang lebih ketat agar memenuhi syarat untuk kredit R&E daripada pengeluarannya. Dengan menggunakan data IRS, kami memperkirakan bahwa rata-rata tingkat kredit efektif (kredit R&E aktual dibagi dengan total pengeluaran penelitian yang memenuhi syarat) adalah sekitar 6 persen.
Untuk menangkap insentif marjinal untuk investasi, kami memperkirakan tarif pajak marjinal efektif (EMTR) untuk pengeluaran R&D yang memenuhi syarat di bawah skenario yang berbeda. EMTR mengukur perbedaan antara pengembalian sebelum pajak dan setelah pajak untuk investasi yang hanya mencapai titik impas sebagai persentase dari pengembalian sebelum pajak. EMTR negatif menunjukkan kegiatan ekonomi disubsidi, dan bahwa bisnis akan berinvestasi lebih banyak daripada pajak yang tidak ada.
EMTR rata-rata saat ini untuk R&D di AS adalah sekitar -12 persen; itu akan menjadi sekitar 14 persen tidak ada kredit pajak R&E – perbedaan 26 poin persentase. Tanpa kredit pajak tetapi dengan biaya R&D, EMTR adalah nol, yang berarti sistem pajak tidak akan memengaruhi keputusan investasi marjinal.
Yang penting, pengeluaran lebih bernilai jika digabungkan dengan kredit R&E. Ini karena dampak gabungan kedua kebijakan tersebut lebih besar daripada masing-masing dijumlahkan secara individual. Mengizinkan pengeluaran R&D, dengan kredit R&E dibiarkan tidak berubah akan menurunkan rata-rata EMTR menjadi sekitar -29 persen.
Penelitian akademik menunjukkan bahwa perusahaan merespons kredit R&E dengan kuat. Tapi kredit itu mahal. Komite Bersama Perpajakan memperkirakan biaya kredit $13 miliar pada tahun 2020, dibandingkan dengan pengeluaran yang sedikit kurang dari $3 miliar. Persyaratan kapitalisasi dan amortisasi R&D pada awalnya diperkirakan akan menghasilkan lebih dari $100 miliar untuk membantu mengimbangi biaya TCJA, tetapi sebagian besar keuntungan ini berasal dari pengalihan pendapatan pajak masa depan ke tahun-tahun sebelumnya.
Hal ini menunjukkan bahwa peningkatan kredit sebesar 50 persen akan lebih mahal daripada biaya R&D. Namun, karena berfokus pada investasi marjinal, kredit R&E akan lebih ditargetkan pada kegiatan yang ingin didorong oleh pemerintah dan dapat berdampak lebih besar pada total pengeluaran penelitian.
Kelemahan penting dari kredit R&E dan ketentuan pengeluaran adalah bahwa hanya perusahaan yang menguntungkan yang dapat langsung memanfaatkannya. Bisnis dapat meneruskan kredit yang tidak terpakai, tetapi mereka harus menunggu untuk memiliki kewajiban pajak yang cukup untuk menggunakannya. Perusahaan yang gagal sebenarnya tidak pernah mendapat keuntungan dari ketentuan tersebut.
Hal ini mendistorsi persaingan: perusahaan besar dan menguntungkan dapat meraup pujian dan menghadapi biaya R&D yang lebih rendah daripada perusahaan yang lebih kecil dan berkembang. Membuat kredit R&E dapat dikembalikan sebagian atau seluruhnya akan mengatasi masalah itu.
Mensubsidi R&D melalui kode pajak dapat menciptakan insentif yang kuat untuk berinvestasi. Tetapi AS harus memikirkan kembali desain pengurangan R&D dan kredit pajak R&E saat ini untuk lebih mendorong inovasi dan memastikan keringanan pajak ini berfungsi sebagaimana mestinya.